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安徽省蚌埠市人民政府办公室


蚌　埠　市　人　民　政　府　文　件

蚌政办[1999]9号

关于印发《蚌埠市目标管理考核奖惩办法》的通知

各县、区人民政府，市政府各部门、各有关单位：
　　《蚌埠市目标管理考核奖惩办法》已经市政府第15次常务会议讨论通过，现印发给你们，请遵照执行。

蚌埠市人民政府办公室
一九九九年二月一日


蚌埠市目标管理考核奖惩办法

　　为进一步加强我市的目标管理工作，使目标考核更加科学规范，特制定本办法。
　　一、考核原则
　　目标考核坚持定量分析与定性分析相结合、平时考核与年终考核相结合，实事求是、注重实绩、科学合理、简便易行、客观公正的原则。
　　二、考核内容
　　(一)市辖三县四区及市政府各部门(直属单位)与市政府签定的年度各项目标任务完成情况；
　　(二)市政府各部门(直属单位)岗位主要职责履行情况；
　　(三)市政府各部门(直属单位)计划生育、社会治安综合治理、劳动安全、廉政建设情况；
　　(四)市政府追加给有关部门(直属单位)的目标任务完成情况；
　　(五)市政府领导交办的重要事项办理情况。
　　三、考核组织
　　对全市政府部门(直属单位)目标考核，市目标考评领导小组负责组织实施，领导小组由市政府秘书长或分管副秘书长任组长，市目标办、督办室，市人事局、劳动局、监察局、统计局、审计局、计生委、综治办等部门负责人组成，领导小组下设若干个考评组，负责具体考核工作。市目标办负责编制计划、下发通知、汇总材料及做好日常的目标管理和考核工作，市政府办公室各相关秘书科室配合考核。
　　四、考核计分方法及等次划分
　　(一)计分方法
　　实行百分制计分考核，各奖励加分不得超过10分，即总得分在110分以内。
　　总得分的计算公式是：
　　总得分＝年度目标任务得分＋岗位工作标准得分＋奖励加分－惩处扣分
　　1、年度目标任务得分的计算公式是：
　　年度目标任务得分＝(量化目标得分＋定性目标得分)×年度目标任务占总考核分的百分比
　　量化目标得分的计算公式是：
　　量化目标得分＝该项目标的基本分×完成任务的百分比。完成任务百分比达不到80％的，该项目标不计分；超过120％的，按120％计分。
　　定性目标作出“完成”、“基本完成”和“未完成”三种评价，并分别按该项目标的100％、80％、0计算得分。
　　2、岗位工作标准得分的计算公式是：
　　岗位工作标准得分＝各项岗位工作标准基本分之和×岗位工作标准得分占总考核分的百分比。
　　3、奖励加分
　　部门(直属单位)有下列情况之一的，分别予以加分：
　　(1)获得国家级表彰的加5分，获得省(部)级表彰的加3分，获得市(厅)级表彰的加2分；上级部门没对所属下级部门设立表彰项目，但其工作在全省同行业或部门考核中名列前三名的，分别加3分、2分、1分； 工作位次在全省同行业或部门考核中比上年上升的，每上升一个位次加 1分。各项奖励加分，以最高分为准，不重复加分。
　　(2)各分管市长对所分管部门(直属单位) 的工作进行评价时，可选择成绩显著的1-2个部门(直属单位) 分别加1-2分。
　　(3)部门(直属单位)目标管理工作有创新、 成绩突出的，可由市目标考评领导小组加1-2分。
　　(4)凡年中承担市政府追加目标任务的，每承担1项加0.5分，最高加1分。
　　4、惩处扣分
　　部门(直属单位)除未完成目标任务被扣分外，有下列情况之一的，分别予以扣分：
(1)有被国家、省(部)、市(厅)通报批评的，分别扣5分、3分、2分；工作位次在全省同行业或部门考核中居后三位的，分别扣3分、2分、1分； 工作位次在全省同行业或部门考核中比上年下降的，每下降一位扣1分。 各项惩处扣分，以最高分为准，不重复扣分。
　　(2)领导班子不团结或廉政建设出现问题，视情扣2-3分。
　　(3)违反市政府《关于严肃工作纪律的若干规定》(蚌政〔1998〕105号)出现问题的，视情扣1-2分。
　　(二)等次划分
　　根据综合考评，确定“优胜”、“良好”、“合格”、“不合格”四个等次。获全市目标管理工作前10名的单位评为“优胜”；获全市目标管理工作11 -20名的单位评为“良好”；名次在20名之后但完成80％以上目标任务的单位评为“合格”；完成目标任务80％以下的单位评为“不
合格”。
　　五、考核程序
　　(一)县(区)、部门(直属单位)自我考核。县(区)、部门(直属单位)按本文计分办法及等次划分，先对本单位目标任务完成情况、岗位主要职责履行情况和目标管理工作情况进行自测和评价。自评情况报市目标考评小组进行复评。
　　(二)市目标考评小组对各部门(直属单位)的自评情况,采取听取汇报、查阅资料、现场察看等形式，按照考核标准分别进行复测和评价，并在组内推荐1个优胜候选单位、1-2个良好候选单位。
　　(三)市目标办将各小组复评情况进行整理，并分别征求分管市长和有关方面的意见后，报市目标考评领导小组初审，拟定各县(区)、部门(直属单位)的考评等次。
　　(四)市目标办将考评领导小组拟定的考评等次报市政府秘书长办公会审议后，提请市长办公会讨论决定，并分别对目标管理优胜、良好单位予以表彰。
　　六、考核形式
　　目标考核采取部门(直属单位)季报、跟踪检查、半年检查、重点督查、年终考评等形式，自下而上、上下结合进行。
　　七、奖惩
　　(一)奖励
　　1、综合考评前10 名的单位获目标管理优胜单位奖，奖金可在当年市目标人均奖金基础上增发20％。
　　2、综合考评11-20名的单位获目标管理良好单位奖，奖金可在当年市目标人均奖金基础上增发10％。
　　3、综合考评为合格的单位， 奖金按当年目标人均奖发放。
　　奖金的发放，根据部门(直属单位)目标考评等次，按照部门(直属单位)在编人数核定金额。
　　所定奖金数额，属市财政供给的部门(直属单位)列入预算，由市财政拨给；不属于市财政供给的部门( 直属单位)，按核定的额度，由部门(直属单位)自行列支。
　　各部门(直属单位)所得奖金，根据每个公职人员岗位职责履行情况，按贡献大小，拉开档次分配。
　　党群部门、市人大办公室，市政府办公室，市政协办公室奖金按当年目标人均奖发放。县(区)可根据各自的财力情况，确定奖金额度，但不得超过市级奖金额度。
　　(二)惩处
　　1、对目标考核不合格的单位， 扣发当年目标奖金，视情对责任人予以通报批评或处分。
　　2、对弄虚作假、虚报瞒报目标任务完成情况的单位，一经发现，取消其评奖资格，并追究领导人的责任。
　　3、 对出现计划生育违纪问题和社会治安综合治理较差的单位，均实行一票否决权，取消其评“优胜”、“良好”单位资格，并扣发该单位当年人均目标奖金20％。
　　八、其它
　　(一)市政府分解下发的年度目标，一般不作调整，遇有特大自然灾害等不可抗御的因素需调整的，由市目标办提出初步意见，报市政府审定。
　　(二)本办法适用于我市政府系统各目标承办单位。
　　(三)本办法由市目标办负责解释。


对防卫过当的界定

　　　　　　朱永德


[内容提要]：《刑法》第20条在对正当防卫作了规定的同时，也同时规定了对防卫过当行为，应当负刑事责任，但刑法并没有“明显超过必要限度”，及“重大损害”作出界定，造成在司法实践中认定防卫过当行为的偏差，也引起了罪与非罪的争议。本文从防卫手段及其打击强度与防卫限度之合法性的关系作出分析；同时指出了“明显超过必要限度”造成重大损害的伤害程度应当为“重伤”以上。以求对认定防卫过当行为作一个科学的界定。
[关键词]：正当防卫 防卫过当 重伤 刑法


　　我国刑法第20条第2款规定：“正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的，应当负刑事责任，但是应当减轻或者免除处罚。”这里的“明显超过必要限度造成重大损害”的含义，与1979年的旧刑法相比对公民实施防卫行为加以了扩张，在鼓励公民更好地利用防卫权，保护合法权益，维护社会秩序方面，其积极意义是明显的，但由于立法过于简略，没有作出明确的界定，也造成了在正当防卫理论上的争论和实践中的困惑，特别是罪与非罪的困惑，为此，对何谓“明显进超过必要限度”以及“造成了重大损害”的标准与程度如何，笔者拟作些探讨，以期抛砖引玉，完善正当防卫的理论与实践。

一
“明显超过必要限度、造成重大损害”是一个问题的二个方面，并且这二方面具有相互独立，又相互联系的关系。修订后的刑法将防卫过当规定为“明显超过必要限度造成重大损害”，意在强化必要限度内的防卫损害亦即合法损害的范围，摆脱以往司法实践中对防卫损害衡量尺寸的苛求所构成的羁绊，以鼓励广大公民充分行使正当防卫权利，更有力地同违法犯罪行为作斗争。同时，也为司法机关具体认定防卫是否过当提供一个相对明确的判断标准——只有造成不应有的“重大损害”，才可认定为“明显超过必要限度”，也才能认定为防卫过当。然而，何为不应有的“重大损害”？法律没有明确规定，因而仍有必要给出一个可操作的具体量化标准。
笔者认为，这里所谓“重大损害”，就最为普遍的对不法侵害人的人身所造成的防卫损害结果而言，这种损害结果应当以重伤以上作为认定标准，即认定“重大损害”的起点应当为重伤。换言之，只有当防卫造成了不应有的重伤和死亡结果时，才可视为明显超过必要限度的“重大损害”。理由是：
第一，从法律规定分析，现行刑法第20条第2款明确载明，“正当防卫明显超过必要限度造成重大损害的”，是防卫过当。那么，何谓“明显超过”？笔者认为，在对暴力侵害实施防卫行为的案件中，“明显超过”的标准应当尽量排除主观认定的随意性，而直按照法定标准予以评价。各种人体的伤害程度都可依法被鉴定为轻微伤、轻伤或者重伤。尽管其间还有程度不同之分，但由于防卫人在紧急状态下往往缺少对伤害程度的准确判断能力，因而伤害等级不宜分得过细。根据上述三种伤害等级的划分及法律规定，笔者认为，从新旧刑法的规定来讲，旧刑法只是规定不能超过必要限度，而新刑法规定的明显超过必要限度，应而依下列情况掌握“明显超过”的标准笔者认为是适宜的，即如果侵害行为只有造成轻微伤害的可能性，防卫行为造成轻伤的，可以认定为“超过”，依旧刑法规定已经构成防卫过当，但倘若造成重伤的，则应认定为“明显超过”。就构成新刑法以规定的防卫过当，依此类推如果侵害行为只有造成轻伤的可能性，防卫行为造成一般重伤的，可以认定为“超过”，造成他人肢体残废或死亡的，则应认定为“明显超过”；倘若侵害行为具有明显的重伤他人的可能性，这种情况就属于现行刑法第20 条第3款规定的“行凶”的范畴了。此时，防卫人依法享有无限度防卫权。因而从法律规定而言，“明显超过”的标准起码是重伤的结果。
第二，从侵害的客体上讲，犯罪行为必然是造成一定社会危害性的行为，犯罪对象造成的危害结果如何，应当是认定犯罪的条件之一。在伤害他人身体健康而构成犯罪方面，我国刑法第234条所规定的故意伤害罪是以实际造成被害人轻伤结果来作为构成犯罪的认定起点，同时刑法第235条所规定的过失致人重伤罪则以实际造成被害人重伤害结果作为构成犯罪的认定标准。两相比较不难看出，对于故意行为构成犯罪的，刑法所取标准较低，表现出对于故意犯罪的较为严厉的态度。而对于过失行为构成犯罪的，刑法所取的标准则较高，不仅如此，从我国刑法对伤害罪的规定而言，就算是故意伤害他人致轻伤而构顾犯罪的，也并不是一定要追究刑事责任，对一般伤害案件，法律规定受害人可以提起自诉，同时对自诉案件，法律规定可以调解，也就是说造成轻伤结果的犯罪行为，只要得到受害的原谅，也可以不追究刑事责任。以此，重伤害才是我国刑法以规定的必须追究刑事责任的行为，作为正当防卫过程中“明显超过必要限度造成重大损害”而构成犯罪的起点标准，就应当体现这一损害后果的“重大”性和“明显”性，以轻伤害作为不应有的“重大损害”的认定起点，其“重大”性和“明显”性就根本难以体现，且与故意伤害罪的标准无异，有悻于对正当防卫的立法精神。
第三，在我国刑法中，除第20条第2款有关防卫过当的规定外，均未出现对“重大损害”的规定。但是在刑法分则中的一些条文里，“重伤”这一特定的损害结果是与其他“重大损失”并列规定的，如刑法第115条所规定的“放火、决水、爆炸、投毒或者以其他危险方法致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的……”；刑法第133条所规定的“违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的……”，等等。此类规定表明，“重伤”是法律所规定的“重大”损失（损害）的一种表现，而与另一种表现即死亡相比，重伤应当属于“重大”损失（损害）的最低起点。
第四，就防卫过当的主观方面来说，防卫过当的主观方面，包括过失犯罪行为在内，甚至于可以说绝大多数防卫人具有犯罪的过失，即具有应当预见自己的防卫行为可能明显超过必要限度造成不应有的重大损害，因为疏忽大意而没有预见，或者虽已预见，但轻信能够避免的心理态度；而其所构成的犯罪则应当属于过失性的，我国刑法中对过失犯罪只有重伤害对开始追究刑事责任。以重伤害作为不应有的“重大损害”认定起点，正好与刑法所规定过失致人重伤罪的认定标准相一致。
第五，从逻辑上讲故意伤害（轻伤）都难以称得上“重大损害”。在实际的司法实践中，也不能排除在部分防卫过当案件中，防卫人具有明知自己的防卫行为可能明显超过必要限度造成不应有的重大损害，而放任危害结果发生的心理态度即间接故意，而其所构成的犯罪则属于故意性的。那么，能否基于与故意伤害罪的认定标准保持一致的考虑，把轻伤作为不应有“重大损害”的认定起点呢？回答应当是否定的。一方面，对于故意伤害他人而造成轻伤结果的，依法虽然构成犯罪，但其法定刑仅为3年有期徒刑以下刑罚；另一方面，在有关的司法解释中，将故意伤害案（轻伤）明确列为刑事诉讼法第170条第2项所规定的由人民法院直接受理的“被害人有证据证明的轻微刑事案件”，而根据刑事诉讼法第172条的规定，对于此类刑事案件，“可以进行调解”。因此，无论从刑法规定的刑罚来看，或是从刑事诉讼法规定的具体处理方式来看，故意伤害（轻伤）都难以称得上“重大损害”。即使是防卫过当构成了故意犯罪（仅限于间接故意），其认定的起点也应以实际造成重伤结果为宜。
第六，从防卫的目的性来讲，防卫行为是为了阻止不法侵害的进一步发生，只是造成的不法侵害人轻伤害的结果，往往并不足以阻止不法侵害行为的继续实施（进行）。现实中也存在不法侵害人虽然受到轻伤，甚至于“重伤”，但这种伤势，对于制上不法侵害行为的效果并不理想，实施不法侵害的受伤者不仅没有停止侵害，相反还仍然继续实施不法侵害行为。所以从防卫者的立场来评判不法侵害的危害性大小，只能根据一般人的知识水平所能认识到的、客观上可能发生的危害后果来评判，而不能以侵害行为实际造成的危害后果来判断。不难想象，在防卫人突然遭受不法侵害行为的侵袭，精神处于极度紧张状态的危急时刻，要求其准确控制防卫行为的伤害程度，只能轻伤，不得重伤，这实在是过于苛求，因而也是不足取的。结果只能是大多数正当防卫人都会因为有效制止了不法侵害而被误定为是防卫过当，实际上混淆了罪与非罪的界线。
第七，从正当防卫的意义而言，对不法侵害人造成损害，是正当防卫的应有之义。因而在任何情形下，法律都允许防卫对不法侵害人造成某种最低程度的损害，亦即合法损害的下限。从刑法第20条第2款的规定的精神来考虑，属于这下限的具体损害必须同时符合下述要求：其一，它们在任何情形下的出现，都不属于明显超出必要限度而造成的重大损害；其二，它们在任何情形下的出现，都不足以成立防卫过当，即不符合应当追究刑事责任受到刑罚处罚的条件。以此观之，防卫对不法侵害人造成轻微伤符合正当防卫限度标准的这些要求自不待言。至于轻伤，正如前述，言其为“重大损害”是难以接受的；而轻伤不足以构成过失致人重伤罪也是不可置疑的，即使在故意的情形下，造成轻伤结果虽然可以构成犯罪，但由于属于轻微的刑事案件，故不应视为重大损害。因此，应当认为，任何情形下的防卫致不法侵害人轻微伤或轻伤的，都在法律允许的防卫损害之列。
第八、从新刑法规定的特殊防卫权而言，致不法侵害人死亡的结果，也是正当防卫行为，因而一般防卫行为中轻伤结果
综上所述，以重伤侵害者的方式予以防卫，其防卫强度仅就客观损害结果而言，至多只能谓之“超过”或者“相当”，而绝不能认定为“明显超过”。防卫超过必要限度所明显造成的不应有的重大损害，应当以不应有的重伤以上损害结果为认定标准。当然，对作为防卫过当构成条件中的“重大损害”的认定，不能认为构成重伤就是防卫过当，还必须结合制上不法侵害行为的有效性程度去加以分析、把握，从侵害行为与防卫行为的强度及后果来对比判断，我国刑法第20条第3款的进一步规定了无过当之防卫，就是说防卫行为均不存在法定的“明显超过”标准，因而也不存在认定防卫过当的问题了。

二

从立法上看，对防卫过当行为的界定，通常就是关于正当防卫的必要限度问题。笔者认为，在认定防卫是否过当这一问题上，对“明显超过必要限度”的认定标准有待具体化、明确化。具体地说就是对防卫手段及其打击强度的认定。司法实践中实际是一个如何评判防卫限度之合法性的认识问题。
确定正当防卫是否过当，应当以防卫行为是否明显超过必要限度，造成重大损害为标准。什么是“必要限度”，法律没有规定具体标准。如何理解和确定正当防卫的必要限度，在法学界和司法实践中曾有过“基本相适应说”、“必要说”、“需要说”三种不同观点。①
“基本相适应说”认为，防卫行为同不法侵害行为，在性质、手段、强度和后果之间，要基本相适应（不是完全相适应，允许适当超越），才能成立正当防卫。否则，防卫行为明显超过侵害行为，造成不应有危害的，是防卫过当。“必要说”，主张以制止住正在进行的不法侵害所必需的行为作为正当防卫的必要限度。只要防卫行为是为制止不法侵害所必要的，则无论造成的损害是轻是重，防卫都是适当的。如果不是非此不能制止不法侵害，造成不应有危害的，就应认为是防卫过当。“需要说”，则认为，防卫是否过当，要以是否有利于鼓励和支持公民与违法犯罪行为作斗争的需要为原则。只要防卫者认为需要，无论实行什么行为，造成什么结果，都是正当的。修订的刑法将1979年刑法规定的“正当防卫超过必要限度”修改“正当防卫明显超过必要限度”；“造成不应有的危害”改为“造重大损害”，从而降低了界定防卫过当的标准，扩大了正当防卫的范围。刑法原有规定的“超过必要限度”界定在防卫行为同侵害行为的性质、手段、强和损害程度要基本相适应上，不利于对正当防卫人的保护。修订的刑法总结了实践经验，明确规定防卫行为的力度可以大于侵害行为，在防卫的必要限度上，只要没有“明显超过”，没有“造成重大损害”的，都是正当防卫。这一修订有利于打击犯罪，保护公民的合法权益。并且从立法上认定了基本相适应说已经过时，但并没有真正解决这一问题上的争论。
我国新刑法已经从立法上否定了基本相适应说，作出了可以明显超过必要限度的规定，防卫行为同不法侵害行为，在性质、手段、强度和后果之间，可以明显超越，而不强求要基本相适应，对于新的立法规定，学界一般认为，它在继续强调防卫行为的目的性的同时，通过增加“明显超过”和“造成重大损害”等字眼，显然拓展了防卫行为的正当性范围；具体地讲，就是取消了要求防卫行为在手段、强度及损害后果上与侵害行为基本相适应的限制，明确肯定了“超过”的合法性。对于徒手侵害行为，一般情况下可以要求防卫人尽量不动用锐器致人重伤或者死亡。但这一通常情况并不排斥特殊情况下防卫人使用锐器的可能性和必要性。倘若在人数与力量上均超过防卫者，防卫人不借助器械，只能徒手反击，显然是难以对抗不法侵害的。在此情况下，当然也谈不上足以有效制止不法侵害行为了。注重了防卫行为与侵害行为的基本相当性，而相对忽视了防卫行为的目的性和有效性，这是我们在运用现行刑法的规则分析是否属于防卫过当案件性质时必须克服的在观念上的障碍。
“需要说”主张对防卫手段不加任何限制，其与刑法所规定的精神不尽相符，因而也难以成立。
笔者认为，对于防卫是否超过必要限度的把握，关键在于准确认定防卫损害是否为足以有效制止不法侵害所必需，以及是否属于明显的不应有的重大损害。
应当说，“明显超过必要限度”和“造成重大损害”，实质是正当防卫限度条件的一体两面。“造成重大损害”是“明显超过必要限度”的具体表现；“超过必要限度”是“造成重大损害”判断标准。也就是说，“并不存在所谓的明显超过必要限度但没有造成重大损害的情况，换言之，只是在造成重大损害的情况下，才存在明显超过必要限度的问题；不存在所谓的‘手段过当’而‘结果不过当’或者相反的现象”②。
如何去正确理解和确定“防卫的必要限度”呢？实际就是正确把握正当防卫必要限度的实质和具体标准。从本质上讲，必要限度就是以防卫行为足以制止住正在进行的不法侵害为必需的限度。对于防卫手段来说，其力度大于侵害力度是合理的，但防卫并非没有任何限制，“足以制止住不法侵害所必需”，本身就是限制，这也正是刑法规定的“必要限度”。因为采取正当防卫的最终目的是要制止正在发生的不法侵害，评判是否超过必要限度，应与不法侵害人的行为目的、手段、强度、后果相联系，因而正当防卫应以不法侵害人停止或不能继续进行不法侵害为限。
同时，这种必需性，还体现在是否是必需进行防卫。因为绝大多数涉及正当防卫的案件，都是由行为人对侵害者的打击造成的。而确定行为人在什么情况下才可以对侵害者进行打击，是否有必要采取以伤害不法侵害者的身体的方式进行防卫，对确定是否构成正当防卫具有非常重要的意义。在许多时候，当不法侵害者对行为人进行侵害时，行为人用避开、喊叫等方法，可以阻止侵害行为的继续和防止侵害结果的发生，这样就不应再对侵害者进行打击，否则就属于互相斗殴或有意加害行为，构成犯罪的就要负刑事责任。
当然，防卫行为是必需还是不必需，不能以防卫者的主观认识为标准，只能以客观的实际情况为标准。要从实际出发，把制止不法侵害的行为放在当时特定的环境中进行考察。因此，必须查明并根据当时的具体情况，如案件发生的时间、地点、环境，以及不法侵害的性质、手段、强度、后果，不法侵害者个人情况，防卫人所保护权益的大小、防卫人的处境等等因素，进行全面的、实事求是的分析判断。防卫人往往是在仰不及防的紧急状态下被动应战，其防卫意识与意志均形成于瞬息之间，在如此短暂的时刻倘若要求防卫人对不法侵害者的确实意图和危害程度立即作出判断，继而恰当选择防卫方式、工具，并准确控制防卫行为的损害程度，使之不造成“不应有的危害”，这对于享有正当防卫权的绝大多数公民来说，都不能不可谓是一种苛求。现行刑法将防卫限度的评价对象集中于防卫行为所造成的损害结果，只要没有造成“重大损害”的，或者虽然造成了重大损害，但与侵害行为可能造成的危害相比较并非是“明显超过”的，都属于正当防卫。这样就既克服了上述要求防卫人须作复杂判断的“苛求”之弊，同时又使防卫行为“适当”与“过当”的限度标准获得了统一的评价，因而是可取的。因此，对正当防卫行为不宜提出过严的要求。在当时的情况下，只要是为有效制止不法侵害所必需，没有明显超过必要限度，造成重大的损害的，就应当认为是正当的合法的防卫行为。如果防卫行为不是一般超过而是明显超过必要限度造成重大损害的，则属于防卫过当。